Thomas Mukoya/Reuters
Thomas Mukoya/Reuters

Aprendizagem destravada

Em lugares onde o Estado não consegue oferecer uma educação adequada, o setor privado começa a se encarregar do serviço

The Economist

01 Agosto 2015 | 03h00

NIGÉRIA - O aspecto da Ken Ade Private School não é lá essas coisas. Suas salas de aula, cada qual dividida em duas séries, estão instaladas em barracões de ferro corrugado, espalhados pelas ruas malcheirosas de Makoko, a mais famosa favela de Lagos. As janelas não têm vidros, e nos soquetes do sistema de iluminação não se veem lâmpadas. As pás dos ventiladores de teto permanecem imóveis. Por volta das dez da manhã, na hora do lanche, as professoras organizam danças e jogos educativos e o ambiente é dominado por uma cantoria ensurdecedora. As lousas soletram o abecê do dia. A pouca distância dali, há um bonito prédio de dois andares, que abriga uma escola da rede pública de ensino. Em seu interior, as crianças estão sem fazer nada. Os professores não apareceram para dar aula.

Segundo estimativas recentes, em Lagos, cidade que é a capital comercial da Nigéria, o número de escolas particulares de baixo custo chega a 18 mil. Todos os anos, centenas de outras são abertas. As importâncias cobradas dos pais dos alunos são, em média, de aproximadamente 7 mil nairas (US$ 35) por semestre, havendo escolas que cobram apenas 3 mil nairas. Em contraste com isso, entre 2010 e 2011, a cidade contava com apenas 1,6 mil escolas públicas. E em alguns bairros, entre eles a metade “flutuante” de Makoko, onde os barracos de madeira se erguem sobre palafitas, não há nenhuma unidade da rede pública de ensino.

Nos países desenvolvidos, as escolas particulares cobram caro e educam os filhos da elite. Mas é a Ken Ade que representa melhor a típica instituição de ensino do setor privado, não apenas na Nigéria, mas em todo o mundo. Em 2010, calcula-se que havia 1 milhão de escolas particulares nos países em desenvolvimento. Algumas são mantidas por entidades filantrópicas e igrejas ou contam com subsídios governamentais. O grupo que mais cresce, porém, é o de escolas de baixo custo, instaladas em áreas pobres e comandadas por empreendedores decididos a atender famílias que vivem com menos de US$ 2 por dia.

O porcentual de alunos do ensino fundamental matriculados em escolas particulares é muito maior nos países pobres do que nos ricos: 20%, segundo dados extraídos de fontes oficiais, frente a 10% há uma década. Como essas instituições costumam operar na informalidade, a proporção de alunos que pagam pelos estudos certamente deve ser maior. Um censo escolar realizado entre 2010 e 2011 em Lagos, por exemplo, identificou um número quatro vezes maior de escolas particulares do que o que consta dos registros oficiais. A Unesco, agência da ONU responsável pela área de educação, calcula que metade de todos os gastos com educação nos países pobres sai do bolso dos pais dos estudantes. Nos países ricos, o índice é muito menor.

Um dos fatores por trás do boom do ensino particular nos países em desenvolvimento são os pais que se preocupam com a ascensão social de seus filhos e buscam alternativas para o ensino de péssima qualidade oferecido pelas escolas públicas. Em países do sul e do oeste asiático, metade das crianças com quatro anos de escolaridade não possui as habilidades de leitura mínimas esperadas para essa etapa da vida escolar. Na África isso acontece com um terço dos alunos que completaram os quatro primeiros anos de seu processo de aprendizagem. Em 2012, Kaushik Basu, que atualmente está no Banco Mundial, mas na época prestava assessoria ao governo indiano, afirmou que o avanço acelerado na taxa de alfabetização da Índia era consequência, sobretudo, dos gastos com educação realizados por pais que desejavam ajudar os filhos a ter um melhor desempenho escolar. “As pessoas comuns compreenderam que numa economia mais globalizada suas chances aumentam muito com uma educação de melhor qualidade”, disse ele.

Em muitos países pobres, não se construiu quantidade suficiente de escolas nem se treinou número suficiente de professores para acompanhar o crescimento da população. Em metade deles há mais de 50 crianças em idade escolar para cada professor formado. E ainda que boa parte desses países destine fatias generosas de seus orçamentos públicos à educação, o impacto é limitado, tendo em vista a base tributária reduzida. Parte dos recursos também acaba sendo desviada por conta de fraudes que envolvem o pagamento de salários a professores que se mudaram ou morreram ou o financiamento a escolas que não existem. Em 2009, o governo de Serra Leoa começou a conferir a identidade dos professores antes de pagar seus salários. De lá para cá, foram excluídos 6 mil falsos professores da folha de pagamentos. No Paquistão, um levantamento recente revelou que havia 8 mil escolas públicas fantasmas no país.

As redes públicas de ensino com frequência são afetadas por greves de professores e altas taxas de absenteísmo. Numa favela da zona leste de Délhi, que abriga muitos imigrantes provenientes do nordeste do país, as crianças dividem seus dias entre as aulas em pequenas escolas particulares, instaladas em armazéns abandonados e com mensalidades que variam entre 80 e 150 rupias (US$ 1,25 a US$ 2,35) por mês, e a escola pública gratuita das redondezas, em que elas podem almoçar e vez por outra ganham livros, mas poucas vezes têm aulas. Em visita a escolas rurais na Índia, em 2010, pesquisadores descobriram que 25% dos professores não apareciam em sala de aula.

Estudo do Banco Mundial revela que nas escolas de ensino fundamental da rede pública de alguns países africanos, as faltas dos professores representam de 15% a 25% de sua carga horária de trabalho. “Os professores do Estado não se sentem obrigados a vir para a escola”, diz Emmanuel Essien, um motorista que trabalha dia e noite para pagar a escola em que seus filhos estudam, em Alimosho, subúrbio de Lagos. “Quando aparecem, muitas vezes falam para a criança sair por aí biscateando. Depois vêm dizer que os seus filhos têm de ter aulas de reforço ou que precisam comprar mais livros, só para pôr algum dinheiro no próprio bolso.”

Privatizando o Parnaso. Quando têm a possibilidade de escolher entre uma escola pública gratuita, onde pouco se ensina, e uma escola particular onde as crianças de fato aprendem alguma coisa, os pais que conseguem juntar dinheiro para pagar as mensalidades não hesitam em optar pela segunda alternativa. Num mercado que funcionasse de maneira adequada, a necessidade de atrair alunos destravaria a competição e, com o passar do tempo, melhoraria a qualidade do ensino para todos. Mas, como explicam em artigo publicado pelo Banco Mundial, Tahir Andrabi, Jishnu Das e Asim Ijaz Khwaja, imperfeições do mercado impedem que isso aconteça. Optar por uma escola particular pode ser uma escolha individual perfeitamente racional, mas o efeito disso sobre o resultado mais global dos investimentos em educação é limitado.

Uma das imperfeições do mercado educacional é que os pais com frequência têm poucas informações objetivas sobre parâmetros de qualidade. Países onde as escolas públicas são ruins raramente dispõem de sistemas nacionais de avaliação confiáveis. Para atrair alunos, as escolas particulares podem exagerar seu desempenho, concedendo notas melhores do que as que seus estudantes efetivamente merecem. Essien diz que passou a submeter os filhos a provas que ele próprio elabora, com o intuito de verificar se estão realmente progredindo. Ainda que clientes como ele sejam capazes de cobrar os professores de instituições educacionais privadas, levando-os a evitar as faltas e a se empenhar em sala de aula, bons professores não surgem do nada.

A coisa se torna ainda mais complicada pelo fato de que a educação é, em grande medida, um “bem posicional”: o objetivo é conseguir um emprego ou conquistar uma vaga na universidade e, para tanto, em vez de se esforçar para atingir o nível absoluto mais alto, a pessoa só precisa superar os outros candidatos. Especialmente em áreas rurais, onde não costuma haver muita escolha, ser um pouquinho melhor que a escola pública é suficiente para atrair a clientela, diz Joanna Harma, do Centre for International Education, da Universidade de Sussex. E, ao abrigo das forças do mercado, as escolas públicas não têm nenhum incentivo para melhorar.

Isso significa que a seleção da escola pode “agrupar” as crianças em diferentes tipos de estabelecimento de ensino: os pais mais bem informados e comprometidos colonizam as melhores, que então se apoiam em sua reputação para preservar a posição que ocupam na hierarquia. Pesquisas realizadas em vários lugares da África e do sul da Ásia mostram que as crianças que frequentam escolas particulares de baixo custo provêm de famílias com melhores condições socioeconômicas, recebem ajuda dos pais com a lição de casa e têm mais tempo de pré-escola.

Uma compilação de diversas pesquisas, grande parte delas realizada no sul da Ásia, indica que os alunos das escolas particulares de baixo custo se saem melhor nas avaliações, ainda com frequência apenas em algumas matérias. Nos poucos estudos que levam em conta as diferenças no contexto familiar e outros fatores similares, o desempenho dos alunos das escolas particulares não é tão melhor assim.

No Chile, o sistema de vouchers educacionais, adotado em 1981, ainda sob a ditadura do general Augusto Pinochet, tem por objetivo permitir que estudantes pobres se transfiram de escolas públicas de má qualidade para boas instituições privadas e, ao gerar competição entre os dois tipos de estabelecimento, elevar o nível educacional dos estudantes. Atualmente, 38% dos alunos estudam em escolas públicas, 53% em escolas particulares que aceitam vouchers e 7% em instituições de elite em que os pais precisam pagar integralmente as mensalidades. Nos anos 90, os governos de centro-esquerda que sucederam Pinochet permitiram que as escolas subsidiadas cobrassem a diferença entre a quantia coberta pelos vouchers e o valor efetivo de suas mensalidade. Elas também podem selecionar os alunos com base em suas competências.

Os resultados do Chile no Pisa, uma avaliação internacional com jovens de 15 anos nas áreas de leitura, matemática e ciências, são melhores que os de todos os outros países latino-americanos, indicando que o sistema produz efeitos positivos globais. Mas isso está longe de ser uma demonstração inequívoca de suas vantagens: os países da região estão todos, sem exceção, no terço inferior do ranking mundial. E quando o contexto familiar relativamente privilegiado dos alunos das escolas particulares é levado em conta, diz Emiliana Vegas, do Banco Interamericano de Desenvolvimento, as escolas públicas apresentam desempenho melhor, sobretudo se se leva em conta que elas atendem as crianças com maiores dificuldade de aprendizagem.

O aspecto em que as escolas particulares deixam as instituições públicas comendo poeira é a relação custo/benefício. Estudo recente, realizado no Estado indiano de Andhra Pradesh, incluiu a distribuição de vouchers entre cerca de 6 mil alunos escolhidos aleatoriamente, que podiam usá-los para se matricular em escolas particulares. Quatro anos mais tarde, seu desempenho escolar foi comparado com o de estudantes que não haviam recebido os vouchers. Os dois grupos tiveram resultados semelhantes em matemática e télugo, o idioma local. Mas as escolas particulares haviam dedicado menos tempo a essas matérias, a fim de abrir espaço no currículo para estudos de língua inglesa e ciências, em que seus alunos tiveram desempenho melhor. E os gastos por aluno corresponderam a apenas um terço dos gastos por aluno do setor público. Segundo dados oficiais, entre 2011 e 2013, o Estado de Lagos gastou pelo menos US$ 230 com cada criança que passou pelo primeiro ciclo do ensino fundamental, montante duas vezes superior ao que uma escola particular típica costuma cobrar de seus alunos.

Nota por esforço. O atual governo chileno, de centro-esquerda, resolveu desfazer as reformas de Pinochet. Uma das alterações propostas é a exclusão das escolas com fins lucrativos do sistema de vouchers. O novo porta-estandarte das reformas educacionais baseadas em mecanismos de mercado é a província paquistanesa do Punjab. No Paquistão há 25 milhões de crianças fora da escola, e políticos reformistas querem a ajuda do setor privado para expandir o atendimento de forma rápida e barata. A fim de melhorar o funcionamento do mercado, vêm sendo feitas experiências com instrumentos que ofereçam aos pais mais informações sobre parâmetros de qualidade e que ajudem as escolas bem-sucedidas a crescer.

A responsabilidade pela educação está sendo delegada às quatro províncias em que o país se divide, e o incansável ministro-chefe do Punjab, Shahbaz Sharif, irmão do primeiro-ministro do Paquistão, Nawaz Sharif, determinou que seu governo não construirá nenhuma das novas escolas necessárias à universalização das matrículas para as crianças em idade escolar até 2018. Os recursos estão sendo canalizados para o setor privado por meio da Punjab Education Foundation (PEF), entidade independente com atuação voltada sobretudo para famílias extremamente pobres.

Um dos projetos consiste em prestar auxílio a empreendedores que queiram abrir novas escolas, em especial em áreas rurais. Outro distribui vouchers para famílias que moram em favelas, a fim de que elas possam matricular os filhos que não estejam na escola em instituições aprovadas pela PEF. No âmbito de um terceiro projeto, algumas escolas têm todas as suas vagas “compradas”. Essas instituições não podem cobrar mensalidades e são obrigadas a se submeter a ações de monitoramento e a adotar programas de formação de professores. Apesar de o investimento por aluno ser inferior a metade do que é gasto pelas escolas públicas, os resultados são no mínimo equivalentes, diz Aneela Salman, diretora da PEF. “O setor privado tem muito mais flexibilidade para empregar pessoas e é capaz de montar escolas com rapidez em instalações alugadas e também consegue contratar professores da comunidade local.”

A província paquistanesa também está aprimorando seus mecanismos de supervisão e vem buscando maneiras de informar os pais sobre parâmetros educacionais. Foram despachados mil inspetores, armados com tablets, para verificar questões básicas, como o comparecimento diário de funcionários, professores e alunos. Esses fiscais começaram a submeter os professores a avaliações, usando questões extraídas de exames para os quais eles deveriam estar preparando os alunos. “Os resultados iniciais”, diz em tom pesaroso uma autoridade, “não são bons”.

Em programa conjunto do Banco Mundial, Universidade de Harvard e governo do Punjab, realizado em alguns vilarejos dessa província, os pais receberam boletins escolares contendo a pontuação obtida por seus filhos em determinados testes educacionais e a média das pontuações dos alunos das escolas das proximidades, tanto públicas, como privadas. Um ano depois, os vilarejos participantes tinham mais crianças matriculadas na escola e seu desempenho em matemática, inglês e urdu era melhor do que os de crianças de vilarejos com características similares, onde não havia acontecido a distribuição de boletins. Foi um programa extremamente barato e produziu resultados mais favoráveis do que os de algumas intervenções mais dispendiosas, como as que envolvem o pagamento de benefícios para que os pais mandem seus filhos para a escola.

Atualmente, o PEF é responsável pela educação de 2 milhões das 25 milhões de crianças do Punjab, fatia que deve aumentar para 3 milhões até 2018. Por outro lado, a rede pública de ensino perdeu 2 mil escolas em razão da fusão de algumas unidades e do fechamento de outras. Uma “privatização” do ensino nessas proporções teria provocado uma onda de protestos na Grã-Bretanha, cujo Department for International Development apoia as reformas em curso na província paquistanesa. Mas, num país onde há tantos pais que sonham em matricular seus filhos em escolas particulares e que recentemente viram sua conterrânea Malala Yousafzai, que é filha de um dono de escola, ser agraciada com um Nobel, não se observam muitos sinais de preocupação.

Escolarização a prestações. ONGs e ativistas educacionais costumam opor-se ao avanço das escolas particulares, às vezes por temerem que as pessoas mais pobres fiquem para trás, mas com mais frequência por questões ideológicas. Em outubro, Kishore Singh, relator especial das Nações Unidas sobre o direito à educação, disse à Assembleia Geral da ONU que a educação com fins lucrativos “não deveria ser permitida, para que possamos preservar a nobre causa da educação”. Outros, de forma aparentemente mais razoável, exigem maior fiscalização sobre o setor: em resolução aprovada em 1.º de julho, o Conselho de Direitos Humanos da ONU pede que países regulamentam e supervisionem suas redes privadas de ensino.

Acontece que nos lugares onde o governo é hostil às escolas particulares, a regulamentação é usada como pretexto para persegui-las. Pesquisas realizadas em vários países mostram que muitos dos critérios geralmente usados nesse tipo de monitoramento, como qualidade das instalações, qualificação e remuneração dos professores, não têm relação com a eficácia das escolas. Nos últimos anos, vários países pobres passaram a pôr em sala de aula professores sem formação e com contratos de trabalho temporários, recebendo salários muito inferiores aos da equipe pedagógica permanente. Na Índia, no Quênia, no Paquistão e no Mali, o desempenho educacional dos alunos que têm professores temporários é pelo menos tão bom quanto o dos que têm aulas com professores permanentes.

Muitas pequenas escolas particulares nem tentam obter um registro oficial, pois sabem que suas chances são pequenas, principalmente porque a corrupção é generalizada. Na Índia, uma lei federal de 2009 obriga todas as escolas particulares a se registrar, o que exige o cumprimento de uma série de exigências dispendiosas, às quais os Estados acrescentaram ainda outras de sua própria lavra. Determina-se, por exemplo, que os estabelecimentos escolares devem contar com playgrounds (excluindo imediatamente quase todas as escolas situadas em favelas) e professores formalmente qualificados e com salários compatíveis com os pagos pela rede pública. O Estado de Uttar Pradesh limita o aumento das mensalidades a 10% a cada período de três anos. O principal efeito desse paroxismo de burocracia é conceder a funcionários públicos corruptos mais motivos para tentar arrancar propinas dos donos das escolas.

Por terem de se manter na informalidade, as escolas particulares ficam sem acesso ao crédito e não têm como crescer ou obter economias de escala. Estudo de pequeno alcance, realizado em zonas rurais da Índia, revela que, das escolas particulares visitadas pelos pesquisadores, 25% fecharam as portas um ano depois, por ocasião de uma segunda visita. Algumas provavelmente eram estabelecimentos bem administrados, mas que não conseguiram sobreviver aos problemas de fluxo de caixa, já que atendiam a crianças cujos pais, com empregos precários e mal pagos, nem sempre conseguiam pagar as mensalidades. Outras deviam ser comandadas por pessoas extremamente comprometidas com a educação, mas sem nenhum tino comercial.

Outro estudo conduzido no Punjab mostra como a falta de crédito restringe a atuação das escolas particulares. Ofereceu-se uma dotação de US$ 500 a todos os estabelecimentos situados em alguns vilarejos selecionados aleatoriamente. Em troca, solicitava-se a elaboração de propostas para a utilização do dinheiro com o intuito de melhorar a escola, exatamente como um banco faria, ao condicionar a concessão de um pequeno empréstimo à apresentação de um plano de negócios. Auditorias realizadas um ano depois mostram que os recursos foram integralmente gastos com os aprimoramentos propostos e que o desempenho dos alunos nos testes de avaliação havia melhorado mais do que em vilarejos usados como grupo de controle.

Um fenômeno promissor é a disseminação de redes de escolas particulares de baixo custo em cidades populosas da África e do sul da Ásia. Algumas delas começaram atendendo famílias de melhor condição socioeconômica e agora avançam sobre segmentos mais populares. Seus fundadores têm mais em comum com os jovens entusiastas altamente escolarizados que criam instituições educacionais comunitárias nos Estados Unidos, do que com os proprietários dos estabelecimentos individuais que dominam o setor, diz Julia Moffett, do Future of Learning Fund, que financia empreendedores do setor educacional na África.

A Bridge International Academies, que mantém 400 escolas do primeiro ciclo do ensino fundamental no Quênia e em Uganda e planeja abrir unidades na Nigéria e na Índia, é a maior dessas redes. Entre seus financiadores estão pessoas como o CEO do Facebook, Mark Zuckerberg, e Bill Gates. A Omega Schools conta com 38 estabelecimentos de ensino em Gana. (A multinacional britânica Pearson, que atua nos segmentos editorial e educacional e é proprietária de 50% da revista The Economist, tem participações tanto na Bridge, como na Ômega). Recentemente, redes de baixo custo com cerca de dez escolas cada se instalaram na Índia, na Nigéria, nas Filipinas e na África do Sul.

As estratégias de redução de custos da Bridge incluem o uso de instalações padronizadas, feitas com contêineres, e roteiros de aulas que os professores recitam para os alunos, lendo-os em tablets conectados com um sistema central. Isso permite à rede economizar com programas de formação e supervisão de professores. Está em andamento uma avaliação independente, com o objetivo de verificar se esse tipo de ensino automatizado é melhor que o modelo tradicional - em que muito frequentemente professores mal preparados se veem às voltas com materiais pedagógicos que eles próprios não entendem. É pouco provável que o potencial que a tecnologia tem de transformar a educação venha a ser efetivamente explorado em escolas públicas, onde professores e sindicatos resistem a qualquer mudança que implique mais supervisão ou que permita reduzir o tamanho das equipes pedagógicas.

Outra tendência, diz Prachi Srivastava, da Universidade de Ottawa, é o surgimento de empresas que prestam serviços auxiliares para escolas particulares, incluindo o desenvolvimento de currículos, kits de ciências e treinamento em administração escolar. Instituições de crédito também começam a ser criadas. A Indian School Finance Company, criada pela Grey Ghost Ventures, uma impact investor (empresa voltada para a realização de investimentos que tenham impacto socioambiental, além gerar retornos financeiros), com sede em Atlanta, nos Estados Unidos, já se expandiu para seis Estados indianos, desde que abriu as portas, em 2009. O IDP Rising Schools Programme, programa de microcrédito em Gana, também oferece a seus clientes atividades de formação de professores. As escolas particulares podem se tornar um bom negócio para essas empresas e seus investidores - e, se as autoridades governamentais permitirem que ele prospere, pode ser bom para os alunos também.

© 2015 THE ECONOMIST NEWSPAPER LIMITED. DIREITOS RESERVADOS. TRADUZIDO POR ALEXANDRE HUBNER, PUBLICADO SOB LICENÇA. O TEXTO ORIGINAL EM INGLÊS ESTÁ EM WWW.ECONOMIST.COM.

Encontrou algum erro? Entre em contato

O Estadão deixou de dar suporte ao Internet Explorer 9 ou anterior. Clique aqui e saiba mais.